“宝塞斯”轮与“德航298”号油轮碰撞清污案

       2001年11月14日，“宝塞斯”轮与“德航298”号油轮在珠江口水域发生碰撞，导致油轮当场沉没，200多吨重油泄漏入海。清污费用高达1000多万元，但由于事故主要责任方“德航298”轮没有赔偿能力，以至所有清污单位总共仅获得100万元赔偿。该事故客观反映了清污费用在垫付和清偿方面存在的问题。弄清清污费用的法律性质，进而妥善解决清污费用垫付和赔偿问题，有益于今后及时组织清污作业，防止或减轻污染损害。
      强制清污费用的法律性质 
      船舶发生溢油事故时，责任人可以自行或委托他人进行清污作业，由此产生的费用应列入民事责任范畴。但当船舶发生海难，造成或可能造成海洋环境重大污染损害的，海事行政主管部门有权强制采取避免或减少污染损害的措施。强制清污产生的清污费用的法律性质涉及强制清污费是否为限制性债权、能否享有优先受偿地位、清偿途径等问题，正确理解其法律性质对于实践具有重要指导意义。
      1.强制清污费用法律性质的三种观点 
      2000年《海洋环境保护法》修订施行后，强制清污费用法律性质问题仍存在较大争议。一种观点认为，强制清污属于行政强制执行，因此产生的费用系行政强制执行的代执行费用，应列入行政责任范畴，海事行政主管部门可以直接向责任人征收。第二种观点认为，新《海洋环境保护法》将民事责任与行政责任分开，行政主管机关可以责令责任人限期改正，并处罚款，但不能责令支付清污费用。行政主管部门的强制清污权并不改变清污费用的民事责任性质。第三种观点认为，清污行为具有双重功能，是公法干预私法的必然反映，是公法行为（行政行为）和私法行为（民事减损）在行为目的、效果等方面的竞合。行政主管机关可以选择提起民事赔偿之诉或者作为行政行为处理。
      2.上述观点的评析  
      第一种观点将强制清污费用作为行政强制执行的代执行费。显然，这使海事行政主管部门的操作具有更高的便捷性和效率。然而，将清污费用列入行政责任范畴也存在弊端，即在责任人无支付能力时无法保障清污费用得到较为充分的赔偿。如前述事故中，主要责任人“德航298”轮船东死亡、船舶沉没，大量清污费用无法得到赔偿即是佐证。再者，海事行政主管部门无权以行政命令形式要求船舶油污保险人支付清污费用。在我国建立油污损害赔偿基金后，如果责任人不能足额清偿清污费用，海事行政主管部门也不能以行政命令要求油污损害赔偿基金支付清污费用。另外，将强制清污定性为行政强制执行也过于牵强。 
      第二种观点将强制清污费用视为民事责任。《海洋环境保护法》已将清污费用作为民事责任，与国际通行做法和我国加入的《1992年油污民事责任公约》相吻合。但在现阶段，我国油污损害赔偿基金尚未建立，清污费用还无法得到保障。如果将清污费用列为民事责任范畴，则海事行政主管部门恐怕需要通过法院才能要求责任人提供担保，与清污作业的急迫性不相适应。
      第三种观点认为，强制清污费用既可以行政方式，也可以民事方式要求责任人承担责任，赋予海事行政主管部门以选择权。
      3.笔者赞成第三种观点  
      当前，保证清污费用的足额赔偿应当放在立法和执法的首位。清污费用从立法角度看应当属于民事责任。但是，如果现阶段将清污费用定性为民事责任，该费用难以得到足额赔偿。实践中，强制清污通常由海事行政主管部门依据国家溢油应急计划发起，行使强制清污权符合即时强制的法律特征，也可视为船舶所有人主动防止或减轻油污损害的行为，由此产生的清污费用亦可视为减轻油污损害的合理费用。同时，考虑到国际公约将清污费用列入民事责任范畴，在我国油污损害赔偿基金制度建立之前，可以参照《海商法》和《破产法》有关规定，将清污费用作为优先受偿债权从油污责任限制基金中先行支付。将来建立油污损害赔偿责任基金后，通过立法确立清污费用的优先受偿地位。最近财政部和交通部下发的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》（征求意见稿）第17条赋予“应急救助费用和控制或清除污染所产生的费用”以较高的受偿位次，为解决此问题和未来的高层次立法作了铺垫。  
      综上所述，在现阶段，应将清污费用视为行政责任，但也可将其视为民事责任，并赋予清污费用以优先受偿地位。在我国油污责任强制保险、油污损害赔偿基金制度建立后，由基金补偿清污费用，与国际公约相一致。 
      清污费用的垫付和筹集 
      1.实践中做法  
      实践中，清污费用主要通过以下几种途径筹集：1）要求责任人提供现金担保，并预付部份清污费用。2）主要由清污作业单位垫付。海事行政主管部门承诺在清污结束后由责任人赔偿其清污费用。3）从地方政府的应急救援储备金中垫付或向清污受益单位筹集。 
      2.存在的问题与难点  
      我国《海洋环境保护法》赋予海事行政主管部门强制清污权，但没有解决清污费用的垫付问题。我国《海上船舶溢油应急计划》规定：关于油污损害的索赔与赔偿，按《1992年油污损害民事责任公约》和由国务院规定的船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度等具体办法执行。该规定仅为解决清污费用垫付问题指明了方向。  
      虽然《防止船舶污染海域管理条例》规定，必须在开航前办妥有关款项的财务担保或缴纳手续，但是，新《海洋环境保护法》取消了行政主管部门责令责任人支付清除污染费的权利，导致《条例》有关条款难以为继。
      另外，海事行政主管部门在筹集清污费用时，只能依靠说服动员和有限的权力影响，特别是在请求清污作业单位或者清污受益单位垫付清污费用时。在实践层面上。由于垫付费用常常得不到充分补偿，各清污单位垫付清污费用的积极性已经严重受挫，客观上影响了清除污染的效果。  
      我国船舶老化、技术状况差，特别是地方船舶和个体船舶状况更令人担忧，加上“单船公司”大量出现，一旦发生重大溢油事故，筹集清污费用更是难上加难。 
      3.解决清污费用垫付问题的方法  
      一是加大对建立国内油污损害赔偿基金制度的研究力度，尽快建立基金制度，并参照《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》第4条第8款关于“信贷便利”的规定。在基金制度中规定基金提供信贷的条件，在发生或者可能发生重大污染事故时，只要满足规定的条件，基金即可为清污费用提供信贷。  
      二是尽快确定《防止船舶污染海域管理条例》相关规定的效力，继续保留海事行政主管部门责令责任人提供担保或者预付部分清污费用的权力，并允许其在清污结束后从担保金中直接划转清污费用。  
      三是在我国油污损害赔偿基金建立后，可以从基金中提取一部分作为应急反应的资金支持，加大清污投入，配备先进的清污设备，降低发生紧急油污事故时所需筹集的清污费用数额。  
      四是加大对清污费用赔偿标准的探索，改变靠经验来确定责任人须提供的担保数额，同时也可在一定程度上防止清污作业单位夸大其投入的清污费用。 
      强制清污费用的赔偿 
      1.海事行政主管部门在清污费用索赔中的角色  
      在现阶段，强制清污费用应视为行政即时强制费用，隶属于行政责任。所以，海事行政主管部门可以行政手段直接向责任人收取，并且不受责任限制的约束，也无需通过民事诉讼途径。  
       将来，我国油污损害赔偿基金建立以后，为了使清污费用能够得到基金的保障，并与国际油污立法相一致，将清污费用视为民事责任更能保障清污费用得到充分补偿。根据各国实践，公共机构组织和采取预防措施的费用一般由该公共机构行使求偿权。海事行政主管部门可以选择提起民事索赔之诉。
      2.强制清污费用的赔偿范围  
       有人认为，强制清污费用应以实际支出为限，不得从中获取商业利益。笔者认为此观点值得商榷。海事行政主管部门征收的强制清污费用应以“合理”为限，判断合理性应当以采取特定措施时所能收集到的信息为基础。在国际海事委员会（CMI）1992年召开的“国际污染损害责任研讨会”上，多数与会代表认为，预防措施的费用不能仅仅因为措施最终没有效果而拒绝赔偿请求，而应当根据请求人在采取措施当时的情况判断。另外，笔者认为，清污单位，特别是专业清污单位可以从清污作业中获得一定比例的商业利润，否则其将无法生存，不利于海洋环境污染的清除。