“航道管理条例”为航道升级改造拓宽新空间

　　《江苏省航道管理条例》第九条规定，对江苏省干线航道网规划内规划等级高于现状等级的航道，实行航道规划控制线制度。在航道规划控制线范围内，除必要的水利工程设施外，不得规划、建设永久性建筑物、构筑物或者其他设施。

　　江苏省政府和交通部批准的《江苏省干线航道网规划》明确，大部分航道将在今后十五年内进行升级改造。据测算，目前航道建设的投资有三分之一用于征地拆迁。为防止在规划控制线内继续规划、建设永久性建筑物、构筑物，减少未来的拆迁量，降低干线航道网的建设成本，《条例》确立了航道规划控制线制度。航道规划控制线是直接指导规划管理和作为开发控制的依据，属于控制性详细规划。在具体划定时，不仅要注意建设形态的控制，而且要考虑多元化的社会利益的平衡。

　　理解“航道规划控制线制度”，要把握两点：一是实行航道规划控制线的范围。航道技术等级是依据航道自然条件、船型状况、客货运输发展需要等因素综合确定的，我们将它分为规划等级和现状等级。规划等级是指某一条航道通过整治和建设后达到的等级，主要用于航道分期建设以及与通航有关设施的管理。现状等级是指某一条航道当前达到的技术等级，主要用于确定航道保护和确定航道维护尺度。对于规划等级高于现状等级的航道而言，存在整治的需要和发展的空间，才需要实施规划控制。除规划等级高于现状等级外，《条例》还将实行规划控制线制度的范围限制在江苏省干线航道网规划中，这是由今后航道发展的重点决定的。经测算，与其他运输方式相比，采用500吨级以上内河船舶运输大宗物资才有较强的竞争力。因此，江苏省将重点发展“以长江、京杭运河为核心，三级及以上航道为主体，四级航道为补充的两纵四横3455公里高等级航道组成的干线航道网。”二是航道规划控制线的控制主体。《条例》将航道规划控制线范围内的规划控制权，赋予设区的市、县（市）人民政府规划行政主管部门。按照权责统一的原则，这项规划控制权既是规划行政主管部门的权力，也是其义务。

　　《条例》规定，“县级以上地方人民政府交通主管部门是本行政区域内航道的主管部门，负责本条例的组织实施。交通主管部门所属的航道管理机构负责航道的具体管理工作。”

　　直接授权航道管理机构成为行政执法主体，以自己的名义实施行政许可、处罚、征收等执法工作，其意义在于：第一，符合责权一致的原则；第二，提高行政效率；第三，加强航道管理机构及其执法人员的责任感。

　　航道及其设施中绝大多数物品，例如驳岸、航标、标牌等物品都具有非竞争特性和非排他特性，而且航道建设的目的不仅是为船舶提供安全畅通的航运条件，它还承担着行洪、灌溉、供水、排污、环保、生态、养殖、国防等其它功能，而且这些功能难分主次和轻重。因航道而受益的群体多元、复杂而模糊，其与公路单一的行车功能、使用者单一而清晰的特征形成明显差别。投资公路建设可以依法向使用者收取通行费，而投资航道却会因为不能阻止不付费者利用航道，因此而无法取得回报。而且投资者不可能只从船舶经营者一个主体上收取全社会受益的航道建设费用，并获得盈利。除了水上服务区等极少数物品以外，较难排除不付费者的“搭便车”现象。这一特征决定了航道建设只能主要由代表全社会公共利益的政府为主投资，不太可能交由市场完成。这也是航道不同于公路可以采取收费还贷、转让经营权等市场方式筹资的原因。

　　目前航道建设资金的来源，除交通部和江苏省交通厅给予少量补助以外，主要是银行贷款，有的还要依靠地方出台政策来筹措。“十五”前四年，江苏省航道管理部门先后从航道费中提取1.6亿元用于航道建设，占征收航道规费总额的5.9％。这样做，虽然解决了航道建设的少量资金，却大大压缩了养护工程投入，养护资金更加捉襟见肘。近年来，为了确保基本建设投资需要，航道管理部门不得不扩大贷款规模。截至2006年底，江苏省航道建设向银行贷款余额将达到27亿元。要实现经省政府、交通部批准的《江苏省干线航道网规划》的建设目标，到2020年静态总投资约需540亿元，按现有的资金渠道匡算，可筹集的资金还不到50%。航道建设资金的匮乏，导致江苏省内河航道建设严重滞后于该省经济的发展要求，也影响了综合运输体系的协调发展。《条例》将航道定性为公益性基础设施，规定了县级以上地方人民政府保障航道资金投入和发展航道事业的义务，对于今后航道建设资金的筹措将有积极的作用。

　　现在，江苏省在航道建设的资金筹措方面，主要推行“省市共建”模式。所谓“省市共建”，就是征地拆迁等费用由工程所在地政府负责，航道工程建安费用原则上由省负责，以充分发挥地方政府的积极性，实现地方经济和航道建设的“双赢”发展。“省市共建”将是今后江苏省航道工程建设项目的趋势和方向。

　　土地任何时候都是政府掌握和调控的重要资源，在对土地资源的管理过程中，政府的积极介入必不可少，因此，航道建设使用土地离不开地方各级人民政府的支持和帮助。而拆迁房屋、搬迁居民，是一项政策性强、牵涉面广的事项，同样离不开地方各级人民政府的支持和帮助。从外省市来看，上海市对航道建设项目的征地拆迁全部交由地方财政进行投入，广东省由省政府文件直接明确了地方财政在航道建设中的配套份额，浙江省在经济发达地区也是把征地拆迁工作全部交由地方政府负责。

　　《条例》的第十四条的规定，赋予了地方各级人民政府对航道建设用地方面的职责，这对于完成航道建设征地拆迁任务，提高航道建设效率将起到积极的作用。

　　在起草《条例》时，我们始终贯穿一个理念，就是确立和谐执法工作理念，建立和谐执法的工作模式。我们在强化和丰富航道行政执法的手段、形式以及职能的同时，增加了很多航道部门和执法人员行政责任的设定。设定违法行为的处罚幅度时，也贯彻了过罚相当的原则，尽量“从轻发落”。在实际执法过程中，我们也要求执法人员端正执法动机，变执法与相对人的“火水关系”、“油水关系”为“鱼水关系”，树立行政相对人既是执法对象又是服务对象的理念，把执法的出发点和落脚点放在努力实现和谐执法和促进航道事业发展上。

来源：新华日报

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